Mayo-junio 2005

A modo de introducción

He querido referirme esta vez a la cuestión de la pobreza y sus consecuencias (la mendicidad), así como uno de sus principales actores (el jubilado) basado en datos oficiales y los recolectados en los barrios de Córdoba y en especial en Centros de Jubilados, dispensarios, centros de asistencia médica, etc, para poder mostrar un posible cuadro de evolución de la pobreza estructural así como las consecuencias de las políticas implementadas a nivel oficial de la Asistencia Social, las formas de creación de paliativos que no resuelven nada, todo dentro de un marco nacional-institucional cada vez más excluyente. Para ello creí necesario abordar el tema dentro de un ámbito más general haciendo hincapié en el Capítulo I, sobre la evolución de la pobreza, su situación actual. En el Capítulo II, el impacto de la misma sobre las capas más desprotegidas como es el sector de la denominada tercera edad, para terminar con una mirada hacia el interior de lo que se consideran las raíces culturales de los problemas argentinos. Además de los problemas económicos-sociales se suman cuestiones vinculadas a los valores y a nuestras propias maneras de ver las cosas, que pongo a consideración.

Cap. I. La pobreza en Argentina: evolución y situación actual

Desde 1930 hasta 1980, la Argentina tuvo un cíclico comportamiento que finalmente desembocó en lo que se dio en llamar la “década perdida”. El periodo de 1980 a 1990 es la década donde la deformación del Estado generó un déficit fiscal y una deformación de la estructura productiva argentina sesgada hacia conductas rentísticas y anticompetitivas de tal magnitud, que tornaron insostenible el normal desenvolvimiento de la vida económica. Este esquema se apoyó en el argumento de la necesidad de la intervención del Estado como factor de desarrollo económico, a través de la utilización de diversos tipos de instrumentos cambiarios, monetarios, fiscales, regulatorios y hasta inclusive, con la participación del mismo Estado en la cadena de producción.

Los cincuenta años de intervencionismo mostraron que el conjunto de instrumentos utilizados para promover el crecimiento devinieron en un perverso esquema de naturaleza prebendaria, conformado por una distorsiva e inequitativa estructura de protecciones, subsidios y beneficios promocionales en beneficio de algunos sectores, pero a expensas de toda la sociedad. Se configuró una organización económica donde convivían distintos tipos de actores ineficientes protegidos de la competencia externa por barreras arancelarias y no arancelarias, subvencionados con créditos promocionales, exenciones impositivas, y hasta subsidios directos, y recibiendo rentas monopólicas producidas por regulaciones distorsivas.

Este perverso ámbito condujo a que los agentes económicos distrajeran recursos económicos de la actividad productiva para redireccionarlos hacia conductas rentísticas. Durante los cincuenta años posteriores a 1930, el resultado de esta perniciosa conducta social sustrajo a la Argentina de los primeros lugares en el concierto mundial, lugar que ocupaba a principios del siglo veinte, y a pesar de que durante buena parte de esta época –en particular la época de la posguerra– el contexto internacional fue ampliamente favorable para el crecimiento y el desarrollo.

En la década de los ochenta, el descalabro de la economía argentina era terminal. Esta conjunción de excesiva absorción de riqueza nacional por parte de un Estado atrofiado y una estructura económica deformada, sin potencialidad para producir riquezas, tuvo su manifestación más dramática en el empequeñecimiento de la economía. Es cuando el problema de la pobreza toma entidad desde la perspectiva de que comienza a desvanecerse el mito de la Argentina “europea”.

A principios de la década de los ochenta, cuando comienza lo que se dio en llamar la “década pérdida”[1], la cantidad estimada de pobres alcanzaba los 2 millones de personas. En el período 1980-1990, el colapso del modelo prebendario produjo una tasa promedio anual de inflación que durante dicho período nunca fue inferior a los dos dígitos y una tasa de crecimiento promedio de la economía negativa. Ambos efectos, por cierto interrelacionados, impactaron en forma fuertemente regresiva en la distribución del ingreso, ya que la principal vía de financiamiento del déficit fiscal fue el impuesto inflacionario el cual, como se sabe, es el más regresivo de los impuestos.

Lo mencionado de que la década de los ochenta pone fin a la percepción generalizada de los argentinos de que la Argentina históricamente se destacó respecto a las restantes naciones latinoamericanas gracias al reducido número de personas con ingresos por debajo de la línea de la pobreza, se desprende en forma dramática de las estadísticas. De los 2 millones de pobres que había al inicio, la década termina con un déficit social de casi 12 millones de pobres, es decir, un aumento de 10 millones de personas por debajo de la línea de la pobreza en 10 años. En términos más crudos, se podría afirmar que la década del ochenta produjo en promedio 1 millón de pobres por año. La explosión del problema de la pobreza es coincidente con el punto de mayor decadencia que fue la segunda mitad de los ochenta, en particular, la hiperinflación de 1989[2].

Un segundo aspecto que refleja la gravedad del problema social que deja como herencia la “década perdida” es que a inicios de los ochenta el número de indigentes no superaba los 300.000. Al final del período, los indigentes se habían multiplicado por un factor superior a 10, llegando a afectar este dramático problema a más de 3,3 millones de personas.

A partir de las reformas estructurales implementadas en la primera mitad de la década de los noventa, la Argentina retoma la senda del crecimiento gracias a la modernización de sus instituciones económicas y de su aparato tecnológico. La tasa de crecimiento promedio anual llegó a ser de 6%, ciertamente la más alta del siglo. Esta fuerte aceleración del crecimiento más la eliminación del impuesto inflacionario como medio de financiamiento del déficit fiscal, condujeron en forma casi inercial a una significativa reducción de la pobreza, en virtud de que una economía pujante ofrece innumerables oportunidades de generación de ingresos, y que un entorno de estabilidad de la moneda ofrece la garantía de que esos ingresos no se licúan con el aumento de los precios. 

Se observa que los niveles de pobreza e indigencia declinan fuertemente aunque no retoman el nivel que ambos fenómenos reflejaban a principios de los ochenta. Este fenómeno de no retorno a los bajos niveles originales de pobreza es un indicio de que la fuerte disminución observada resultó un producto derivado de la modernización de las instituciones económicas y que si se hubiese realizado una modernización de igual magnitud en las instituciones laborales y de la política social, la pobreza podría haber disminuido a niveles observados con anterioridad a la “década perdida”.

En la primera mitad de los noventa la pobreza disminuye en más de 5 millones de personas, cayendo desde los 12 millones de principio de la década a 6,5 millones a mitad de la década; y la indigencia disminuye desde 3,3 millones a 1,1 millones, es decir, 2,2 millones de personas lograron superar la indigencia en tan solo 5 años.

Ciertamente que en 1995, con la Crisis del Tequila, la economía argentina sufre una fuerte contracción de la actividad económica, aunque logra salir airosa del mal momento retomando con igual fuerza que antes la pujanza económica. El crecimiento entre 1996-1998 fue de 6% promedio anual. Sin embargo, el problema social de la marginación económica de un parte de la población tuvo un comportamiento gravemente adverso. A pesar de la pujanza económica, la pobreza y la indigencia mostraron una sostenida tendencia creciente, y si bien en los años 1997 y 1998 parecían estabilizarse, el nivel que habían alcanzado era muy alto, conformando un escenario no deseado de crecimiento de la marginalidad en el momento en que la economía se expande. Un problema estructural de la fuerza laboral argentina, que permaneció oculto detrás del sobredimensionamiento del aparato estatal y la sobreprotección de la economía, salió a la luz. Una parte importante de la población económicamente activa no está preparada para lograr una inserción laboral productiva en una economía competitiva producto de la obsolescencia de las instituciones sociales, es decir, la inversión en capital humano, las regulaciones laborales y la gestión de la asistencia social. Este fenómeno se refleja en un aumento sin precedentes del desempleo, el subempleo y la informalidad laboral en medio de la expansión de la economía.

El aumento de la marginalidad económica y social en medio de la expansión convivió además con una segunda paradoja. El gasto consolidado del Estado nacional y de las provincias aumentaba en forma sostenida y dentro de los componentes del gasto, el social en particular siempre fue el más importante. Dicho gasto se mantuvo durante los años de las reformas económicas por encima del 60% del gasto total[3].

A partir de 1998, se produce un círculo vicioso. Las crisis financieras internacionales en los mercados emergentes y el persistente déficit del Estado argentino, ponen en duda la capacidad de repago del endeudamiento público. Esto promueve una reversión del flujo de capitales que conduce a la desaceleración de la expansión. Las crecientes necesidades financieras del Estado en un entorno cada vez más adverso en términos de recesión condujeron a una fuerte presión al alza de la tasa de interés lo que profundizó la recesión. La recesión no solo aumentaba el déficit fiscal, que presionaba la tasa de interés y con ello se autoalimentaba, sino que aumentaba en forma alarmante los riesgos de la convulsión social toda vez que la prolongación de la recesión iba multiplicando el número de personas en situación de pobreza.

Muchos se tientan a pensar que el circulo vicioso que prendió el fuego social fue producto de un modelo económico que generaba exclusión social. Otros, más moderados, de que la causa es el esquema macroeconómico que obliga al Estado a abusar del endeudamiento interno y externo como forma de financiamiento. Otros, que hubo mala suerte por una mala coyuntural internacional. En estricto rigor, este círculo vicioso fue mucho más que el producto de un modelo, un esquema macroeconómico de financiamiento o la mala suerte. Es el reflejo coyuntural del problema estructural de la Argentina, que es la incapacidad del sistema político para generar un Estado que cumpla en forma responsable con todas sus funciones.

Si la clase política se hubiese preocupado a tiempo por recaudar como los hacen los Estados en las naciones avanzadas –con estructuras impositivas simples, de bajas alícuotas y alta base imponible–, de gastar responsablemente –cuidando de no generar déficit crónicos y difíciles de financiar–, de actuar como un regulador eficaz y transparente –para garantizar competencia leal y defensa de los consumidores–, y de ejecutar una política social integral y eficiente de combate a la pobreza –modernizando sus instituciones laborales y sociales–, un modelo que se basa en la confianza y en la estabilidad, el financiamiento interno o externo, o el traspié que significa una crisis financiera internacional, no hubiesen sumido al país en este círculo vicioso cuyo espiral sin fin terminó en la destrucción de la modernización económica, pone en riesgo la modernización política y tuvo el más alto costo social que la Argentina tenga memoria.

A finales del 2000, la cantidad de personas en situación de pobreza superaba los 11 millones y de personas en la indigencia orillaba los 3 millones. A finales del 2001, la hecatombe económica producida por el default arrojaría como resultado que la cantidad de personas que viven por debajo de la línea de la pobreza en la Argentina supera los 12 millones y los indigentes, los 4 millones. Así, la cantidad de personas en la pobreza es similar a la observada en la hiperinflación de 1989[4].

El siglo XXI comienza para los argentinos con un nuevo fracaso. Uno más de los muchos acumulados en su secular historia económica signada por ilusiones y frustraciones. Y además termina con un resultado contradictorio. La última década del siglo de la decadencia económica será recordada como la década de la modernización de las instituciones económicas y del crecimiento sin precedentes, y a la vez, también será recordada como la década de la frustración social. En el medio, un sistema político creador de un Estado ineficiente y fundamentalmente incapaz de ejercer, mínimamente, sus funciones irrenunciables. Esta incapacidad fundamental es la que condujo a que una importante porción de los argentinos haya estado incapacitado para recoger los frutos del crecimiento. Esta frustración social finalmente fue la que terminó con la modernización de las instituciones que llevaron al crecimiento económico.

Esta misma incapacidad fundamental de la clase política es la que ha contribuido en forma determinante a que la Argentina sea un país de contrastes. A comienzos del siglo pasado nadie imaginaba que un país entraría en un camino de decadencia tan significativo como el experimentado por Argentina, en un mundo que cambiaba y se modernizaba. En la última década, Argentina parece reaccionar, pero se enfrenta con un nuevo contraste de un país que moderniza su economía y logra crecer como ninguno en la región, que consistentemente destina al gasto social el nivel per cápita más alto de la región y, sin embargo, multiplica la pobreza[5].

A finales del 2000, se preanuncia el peligro creciente de que la frustración social traería aparejada una nueva frustración económica y hasta incluso el peligro de la continuidad de la democracia. La hipótesis de este trabajo gira en torno a que la modernización política que se experimentó en los ochenta y la modernización económica de los noventa fueron pasos transcendentales hacia el desarrollo. Sin embargo, se alertaba sobre la necesidad de profundizar las reformas económicas y transformar las instituciones sociales. Lo primero para garantizar una senda de crecimiento sostenido y lo segundo para que todos tengan la oportunidad de aprovechar los frutos del crecimiento. No hacer una lectura adecuada de esa realidad, promoviendo la regresión de las reformas económicas de los noventa con la intención de morigerar el problema social, llevaría no solo a profundizar los problemas sociales sino también a impulsar movimientos regresionistas en el plano de la organización política. Una conjunción armoniosa entre democracia política y economía de mercado es una condición necesaria aunque no suficiente del desarrollo, y requiere instituciones sociales modernas. De lo contrario, prevalecen los impulsos hacia la regresión a modelos económicos intervensionistas y modelos políticos autoritarios.

Cap. II. El círculo vicioso de la pobreza 

Para entender el problema de la pobreza es necesario diferenciar claramente dos conceptos. Por un lado, lo que se entiende como pobreza transitoria, y por otro, lo que se entiende como pobreza persistente. 

La pobreza transitoria es la situación de aquellas personas que se encuentran durante un tiempo acotado generando un flujo de ingreso por debajo del umbral de la línea de pobreza. Este tipo de pobreza está estrechamente asociado al desempleo transitorio en personas con baja capacidad de ahorro y acceso al crédito. 

El segundo concepto de pobreza, la persistente, es la que se presenta en personas que en forma permanente generan un flujo de ingresos por debajo del umbral, independientemente de los ciclos en los que se encuentre la actividad económica. La pobreza persistente, también conocida como estructural, está estrechamente asociada con el desempleo permanente, el subempleo y la informalidad laboral, y tiene sus raíces en ciertas características personales y familiares que actúan como barreras a la superación del problema. Las barreras personales tienen que ver con el bajo nivel de educación y la débil experiencia laboral de la persona, aspectos que se agravan si el ámbito económico es de insuficiente generación de oportunidades laborales, mientras que las barreras familiares están vinculadas con una estructura del grupo familiar de alta incidencia de los miembros inactivos (no perceptores de ingresos), un bajo grado de cuidado de la alimentación y la salud de los hijos, y la deserción escolar. Las barreras familiares son las determinantes en la persistencia intergeneracional de la pobreza[6].

Esta diferenciación conceptual toma importancia desde el punto de vista de las diferentes recomendaciones de política que se requiere para cada tipo de problema. La intervención del Estado para combatir la pobreza transitoria gira en torno a lo que se conocen como políticas activas y pasivas en el mercado laboral. Las políticas activas son las acciones destinadas a facilitar la empleabilidad (reformas competitivas de la legislación laboral, intermediación, capacitación y reentrenamiento), mientras que las políticas pasivas son las ayudas económicas destinadas a paliar los períodos de desempleo. En cambio, la intervención para combatir la pobreza persistente tiene características totalmente diferentes. Esto no significa que las intervenciones en el mercado laboral sean inocuas en el combate a la pobreza persistente, por el contrario, contribuyen en forma importante a la superación de este problema, pero deben ser necesariamente complementadas con acciones agresivas en torno al mejoramiento en la calidad del empleo (en términos de retención de los puestos de trabajo y nivel de remuneraciones) y de cuidado de la salud y la educación de los niños, erradicando con acciones concretas sobre las madres, la mendicidad infantil[7].

En Argentina no hay estudio que mida la composición de cada uno de estos dos conceptos de pobreza. La incapacidad institucional de las fuentes oficiales de información no permite contar con datos del tipo panel intertemporal que permita hacer un análisis dinámico de la pobreza. Un estudio muy rico en este sentido se presentan en ciertas encuestas y publicaciones[8], donde uno de los aspectos desarrollados es la configuración de la composición entre transitoria y permanente de la pobreza en los países desarrollados. En esos países, 1 de cada 5 personas que se encuentran por debajo de la línea de la pobreza son pobres persistentes.

A pesar de que no se conoce con certeza la composición de lo que son los pobres transitorios y los persistente, salta a simple vista, como norma general, que las personas que se encuentran por encima de la línea de la pobreza tienen grupos familiares más pequeños, mayor cantidad de perceptores de ingresos dentro del hogar, mayor cantidad de años de educación, y mejor inserción laboral en términos de una mayor participación en la fuerza de trabajo, menor desempleo y mayores tasas de formalidad en sus relaciones laborales. Dentro de la misma norma general, también se observa que el deterioro de estos indicadores es mayor a medida que se pasa de la pobreza a la indigencia.

 ¿Por qué es ineficiente la asistencia social?

¿Cual son las causas de tan pobre desempeño de la política social? 

Las causas se presentan en tres planos: 

i)   en el plano del desarrollo institucional del país; 

ii)   en el plano de la gestión de los programas;

iii)  en el plano del control de la gestión.

El primer plano que explica la ineficiencia de la política de asistencia social es el deficiente desarrollo político institucional argentino. Los programas sociales aparecen como una política del funcionario de turno, más que como política de Estado. Tienen débil respaldo legal ya que la gran mayoría fueron sancionados por decretos del Poder Ejecutivo y hasta incluso normas de nivel inferior, por lo que presentan alta inestabilidad y sensibilidad a cambios políticos. Nacen y mueren como consecuencia de cambios de ministros, e incluso de secretarios. No presentan ningún grado de coordinación, reflejando los intereses políticos particulares de los funcionarios de turno. En síntesis, la asistencia social refleja los problemas institucionales que existen en la determinación de las políticas en general en la Argentina aunque con un nivel probablemente agravado. Además, se reproduce en los tres niveles de gobierno (nacional, provincial y municipal).

En el segundo plano, a nivel micro, se observan problemas groseros en la ejecución de las acciones focalizadas. En un editorial del diario La Nación se señalaba con precisión este plano causal de la ineficiencia: “A falta de otros recursos a los que antes se podía echar mano, los fondos sociales aparecen en la lógica partidaria como el ultimo coto de subsistencia”[9]. En la ejecución de los programas sociales se prioriza el clientelismo político por sobre la lógica de las necesidades sociales, dando lugar al fraude, la corrupción y el desarrollo de estructuras burocráticas. Se evaden o eliminan los mecanismos de generación de información, de esta forma desaparece la transparencia en la elección de los beneficiarios y de las instituciones ejecutoras. Uno de los ejemplos que ilustra la falta de transparencia es el hecho que no existen registros de beneficiarios de los programas sociales, ni tampoco existe un registro público de las entidades intermedias que actúan como ejecutoras de los programas. Esta información básica, que es un requisito mínimo para que la gente pueda saber y evaluar la pertinencia y eficacia de la políticas sociales, no existe en Argentina[10].

En el tercer plano, que es un corolario del anterior, la ausencia de información sobre la gestión de los programas lleva a que sea imposible el control. No existen herramientas fehacientes para detectar en forma sistemática la superposición de beneficios en un mismo beneficiario, para validar si efectivamente los beneficiarios cumplen con los requisitos de elegibilidad (es decir, si son pobres), para seguir la “ruta” del beneficio en orden a evitar que la ayuda social se desvíe al uso clientelar. Estas fallas aparecen en los medios de comunicación, por denuncias periodísticas o de la misma gente, en forma esporádica, pero no porque sean casos raros, sino porque no existen instrumentos de control. Y no existen no por falta de recursos tecnológicos y humanos, sino por la falta de mecanismos para el control ciudadano, ausencia que se produce porque no está en el interés de los funcionarios el esclarecimiento y el control de lo que son las prácticas políticas oscuras en la Argentina.

Las falencias en el ámbito de la gestión y del control se explican en gran medida, a su vez, por la deficiencia institucional. La gestión deficiente y la ausencia de control responde a la voluntad discrecional con la que el gobierno de turno ejecuta los programas sociales. Con reglas de juego inestables y falta de instrumentos de control por parte de los ciudadanos y entre los poderes estatales, no debería llamar la atención el despilfarro y el uso clientelar de la política social. Para lograr cambios perdurables en la eficiencia de la política social, no basta con un ministro honesto con capacidad de gestión.

La falta de información de gestión y control aludida impide hacer una descripción exhaustiva de todas las deficiencias voluntarias e involuntarias que se cometen en la ejecución de las acciones de asistencia social. Pero es posible realizar este ejercicio en estudios de casos de programas importantes y referenciales en lo que hace a los programas sociales. A continuación se presentan dos casos paradigmáticos de cómo es la gestión de la política social en Argentina.

     El programa Probienestar

El Probienestar es el principal programa alimentario destinado a las personas mayores que enfrentan una situación socioeconómica crítica. Fue creado en 1992 mediante la resolución Nº 1517. Se encuentra reglamentado por diversas resoluciones del Instituto Nacional de Servicios Sociales para jubilados y Pensionados (INSSJP), entre ellas la Resolución Nº 1822 de 1992 que establece el beneficio de complemento alimentario, comúnmente conocido como bolsón de alimentos[11].

El presupuesto destinado por el INSSJP para el programa Probienestar era de 105 millones de pesos para el año 2001, aunque como consecuencia de los problemas fiscales se redujo en el 2001 a 95 millones de pesos. En la práctica, se puede entender que toda vez que el INSSJP esté intervenido, los recursos del programa son determinados por el Poder Ejecutivo Nacional.

A continuación se presenta el funcionamiento “teórico” del programa para contrastarlo con el funcionamiento real. Para realizar dicha contrastación se ha recurrido a diversas técnicas de recolección de información. Por un lado, durante los meses de octubre y noviembre del 2001, se realizaron diversas entrevistas a beneficiarios, técnicos de campo, dirigentes de centros de jubilados y coordinadores del programa, ubicados en la Ciudad de Buenos Aires y el Conurbano Bonaerense. Asimismo, se entrevistó a diversos funcionarios ocupados en la dependencia central del INSSJP, se analizaron estadísticamente algunos datos brindados y se recopilaron notas periodísticas referidas al programa.

La conclusión central es la notoria diferencia que existe entre las disposiciones normativas que reflejan el funcionamiento “teórico” y el funcionamiento real del programa.

     El funcionamiento “teórico” del Probienestar.

El objetivo del programa es elevar el nivel de vida de los afiliados del INSSJP con necesidades básicas insatisfechas (NBI) y sin sostén familiar, por medio de un beneficio alimentario, promoviendo a su vez la integración comunitaria. La norma alude como dispositivo de elegibilidad al concepto de NBI a pesar de lo complejo que resulta medir dicha caracterización.

El programa brinda distintos beneficios: i) los bolsones de alimentos mensuales; ii) servicio de comedor y viandas diarias; y iii) subsidios a los centros de jubilados para financiar mejoras edilicias. El primero de los beneficios descriptos, el bolsón alimentario, representa presupuestariamente cerca del 90% de los recursos del programa.

Los requisitos de elegibilidad para ser beneficiario del Probienestar son: i) ser afiliado titular al INSSJP; ii) ser mayor de 70 años, o discapacitado, o pensionada con hijos menores de 14 años a cargo; iii) percibir haber previsional único y mínimo; iv) no contar con sostén familiar, ni otros ingresos; v) encontrarse en situación socioeconómica critica.

Cabe destacar que todos y cada uno de los mencionados requisitos son excluyentes por lo que, de acuerdo a la normativa, la persona debe cumplir con la totalidad de los mismos para calificar como potencial beneficiaria. Sin embargo, la normativa también indica que excepcionalmente se podrá otorgar el bolsón a personas afiliadas titulares al INSSJP, que a pesar de no cumplir con algunos de los requisitos establecidos, se encuentra en situación socioeconómica critica.

La ejecución el programa se realiza a través de entidades intermedias, que son los centros de jubilados. Los centros de jubilados que actualmente actúan como entes ejecutores del Probienestar suman aproximadamente 2.700 en todo el país. Los centros de jubilados tienen la obligación de hacer cumplir los requisitos de elegibilidad, no imponer ninguna condición ajena a dichos requisitos para el acceso al beneficio, no cobrar suma alguna a los beneficiarios por la distribución de los bolsones, ni utilizar al programa con finalidades partidistas.

La gestión en la distribución de los beneficios debe realizarse, desde el punto de vista normativo, respetando el siguiente procedimiento. El INSSJP autoriza a los centros de jubilados a funcionar como entes ejecutores en la distribución de los bolsones alimentarios. Los centros de jubilados son los encargados de seleccionar a los beneficiarios, proceso que será controlado por el INSSJP para determinar si los beneficiarios seleccionados cumplen con los requisitos de elegibilidad. Dicha tarea está a cargo de las sucursales locales del INSSJP.

Los centros de jubilados reciben la transferencia de dinero desde el INSSJP y compran los alimentos que constituirán el bolsón. Para seleccionar al proveedor de los alimentos los centros deben realizar una licitación en la cual deben participar al menos 3 comercios. El contenido del bolsón está previamente definido por el INSSJP (ver anexo normativo), y su costo promedio se ubica entre los $19 y $21 por bolsón.

Finalmente, los centros de jubilados son los encargados de armar el bolsón, tarea por la cual no deben cobrar ninguna comisión, y entregarlos a los beneficiarios. Así como son los encargados de controlar los requisitos de elegibilidad de los seleccionados, la sucursal local del INSSJP es también la encargada de supervisar la distribución.

     El funcionamiento real del programa.

A continuación se presenta la descripción del funcionamiento real del programa en forma ordenada según el proceso de gestión.

— El INSSJP autoriza al centro de jubilados a funcionar como organismo ejecutor.

El 50% de los 2.700 centros existentes fue creado con posterioridad a la implementación del programa. En principio, esto no implica ninguna desviación si se piensa que la misma existencia del programa es la que ha incentivado al movimiento comunitario en pos de una organización que brinde atención a la población más vulnerable. Sin embargo, esta visión se diluye y surgen las sospechas cuando se considera que, según los técnicos de campo entrevistados, el 90% de los centros de jubilados ubicados en la Ciudad de Buenos Aires son de extracción política, la mayoría de los cuales fueron creados a partir de la iniciativa de los propios funcionarios del INSSJP.

La percepción de estar frente a una importante desviación se refuerza al observar lo que ocurre en la realidad en el proceso de selección de los beneficiarios.

—El Centro de Jubilados selecciona a los beneficiarios.

De los 32 jubilados entrevistados en la fila de recepción del bolsón, solo 8 cumplían con los requisitos de elegibilidad, 16 lo harían, en principio, por vía de excepción, y 8 eran claramente no elegibles. En este último caso, se observaron beneficiarios que concurrían acompañados por personal doméstico o en automóvil propio. Todos los centros de jubilados entrevistados se excusaron de mostrar el listado de beneficiarios, a pesar de que la normativa indica que deberían tener dicha información disponible al publico. Varios de los dirigentes de los centros mencionaron haber recibido una u otra forma de presión alguna vez para incluir entre los beneficiarios a alguna persona con determinada afiliación política.

— El INSSJP controla los requisitos de elegibilidad de los beneficiarios

El INSSJP nunca auditó el cumplimiento de los requisitos de elegibilidad de los beneficiarios. Es más, actualmente ni siquiera existe un padrón completo y actualizado de beneficiarios. El último padrón existente corresponde a diciembre de 1999. Además de la desactualización contiene información sólo de 308 mil beneficiarios, cuando a esa fecha el universo de beneficiarios superaba los 480 mil personas. Es decir, el padrón que hoy tiene el INSSJP para controlar el destino que se le da a más de 100 millones de dólares anuales en ayuda social tiene dos años de antigüedad y contiene sólo 2/3 de los registros que debería tener.

De los 180.000 registros faltantes, la mayoría corresponden a la sucursal de La Rioja. En esta provincia, el 73% de los afiliados al INSSJP recibía el bolsón del Probienestar, mientras que la media nacional era del 14%.

A pesar de las imperfecciones en el padrón de beneficiarios, la base de datos muestra la siguiente caracterización de los beneficiarios del Probienestar: i) el 22% de los beneficiarios no son afiliados titulares; ii) el 50% es menor a 70 años; y iii) el 95% no está registrado que tengan necesidades básicas insatisfechas (NBI). Al combinar estos tres elementos, resulta que tan solo 7.092 beneficiarios de los 307.915 registrados cumplen con todos los criterios centrales de elegibilidad definidos por el mismo INSSJP. Es decir, sólo el 2,2% de los beneficiarios (Ver anexo x).

De todas formas, es pertinente relativizar este bajísimo porcentaje de beneficiarios receptores del bolsón alimentario que no tienen NBI. En muchos casos, hay una disociación entre la metodología de medición y la realidad del anciano en el hogar en que habita. Tomando la caracterización de un beneficiario del Probienestar, en forma individual o con su cónyuge, es altamente probable que se concluya en que la persona no tiene NBI, ya que cuenta con un ingreso fijo mensual por encima de lo que en las mediciones de pobreza se considera como el umbral, la ausencia de inflación, la cobertura de salud y además, la percepción de un suplemento alimentario. Sin embargo, la realidad de muchas de estos ancianos es que son importantes perceptores de recursos en hogares ampliados, donde los hijos son trabajadores informales o desocupados, y por ende, el haber jubilatorio, la cobertura de salud y el bolsón alimentario son el único sustento estable con el que cuenta toda la familia. Así entonces, es posible observar desde el punto de vista estadístico que muchos ancianos perceptores del beneficio alimentario no serían elegibles, pero si se pudiera ajustar la medición con las características del hogar ampliado, el porcentaje aumentaría considerablemente.

Lo anterior tiene dos importantes connotaciones. La primera es que deja al descubierto un importante falla desde el punto de vista del diseño de lo que es un programa alimentario. En este tipo de programas, la población objetivo debe ser el hogar pobre y no el anciano. La segunda es que se torna inútil la definición dietaria del bolsón y hasta contraproducente, toda vez que los destinatarios finales no son solamente los ancianos sino todo el hogar ampliado: los hijos y los nietos.

—El Centro de Jubilados recibe el dinero y compra los alimentos que conforman el bolsón.

Este proceso en el esquema de gestión del Probienestar es el más inadecuado desde el punto de vista de la eficiencia y la transparencia en el manejo de los recursos. Sin entrar a considerar todavía la alta potencialidad al fraude, desde el punto de vista técnico, delegar en el centro de jubilados la compra y armado del bolsón resulta altamente ineficiente ya que los centros no cuentan con infraestructura adecuada para la conservación de ciertos alimentos que requieren de cadena de frío, ni de espacio apropiado en términos de condiciones ambientales y/o tamaño para albergar mercadería en volumen. Esto ha llevado a que, en algunos casos, el INSSJP destine parte de los recursos del programa a la adquisición de maquinaría de frío y ampliaciones edilicias aumentando en forma injustificada el costo administrativo del programa. En los casos en que estas inversiones innecesarias no se realizaron, el proceso complica en extremo la gestión de distribución ya que exige ser hecho en tiempos muy acotados, caso contrario, el programa también carga con el sobrecosto por la descomposición de parte de los alimentos.

Además de esta ineficiencia técnica, el aspecto más sensible del programa es que en este proceso es donde se abren las posibilidades de fraude en la compulsa por la compra de alimentos. En general se observa que la compulsa es un mero formalismo, donde existente connivencia entre los centros y los comerciantes proveedores. En el trabajo de campo, todos los centros de jubilados se excusaron de mostrar información sobre el proceso licitatorio. En la recopilación de notas periodísticas llevadas a cabo en los últimos años sobre el Probienestar, se observa que todas las denuncias se refieren a venta de productos que corresponden al programa por parte de los centros de jubilados y/o el pago de sobreprecios en complicidad con el comerciante. La anécdota común en los centros es el caso de denuncias de asaltos en donde el dinero se da por perdido.

Por último, y no menos importante, es que con esta mecánica el programa menosprecia la dignidad de las personas al obligarle a consumir los productos que los funcionarios del centro de jubilados decide.

— El centro de jubilados distribuye el bolsón.

La entrega del bolsón es un evento que más refleja la falta de consideración por la dignidad de la persona que recibe la ayuda. Si bien los centros se preocupan por organizar algunos horarios de entrega de forma tal de evitar que la filas de ancianos sean muy largas, es inevitable que la entrega física de alimentos lleve a que las filas igualmente se extiendan, y que el tiempo promedio de espera de cada individuo se torne demasiado largo para las posibilidades de un anciano. Lo que torna denigrante la situación es que hay una norma no escrita por la cual el anciano que no se presenta un mes a buscar el bolsón pierde el derecho a continuar recibiéndolo, pasando dicho derecho a otro anciano que esta en “lista de espera”. Los ancianos que están en “lista de espera” suelen ir a la entrega ante la eventualidad de que no se presente algún beneficiario. La imagen de un larga fila de ancianos detrás de un pila de alimentos que les es entregada en bolsas plásticas negras, más otros que están en “lista de espera”, no se condice con los mínimos parámetros de dignidad de un sociedad que se precie de moderna.

La entrega física de alimentos tiene un agravante adicional y es la complicación del traslado por parte del anciano, tanto por el peso del bolsón como por el hecho de que los alimentos perecederos deben ir en forma separada del resto de los alimentos. Esto genera además un alto riesgo de descomposición de los alimentos perecederos toda vez que la distribución se extiende a lo largo del día (desde la 8 de la mañana hasta las 18hs) sin garantías de que se están cumpliendo las condiciones mínimas de mantenimiento de la cadena de frío.

Un problema adicional y paralelo que se observa en la distribución es el requerimiento de dinero a los beneficiarios a cambio del bolsón. A pesar de que en teoría la recepción del bolsón debe ser gratuita, estando expresamente prohibido cualquier cobro, es una práctica común que el centro de jubilados cobre 2 pesos a los beneficiarios para acceder al bolsón, bajo el concepto de "cuota societaria". La práctica es tan común que ningún centro niega el cobro, y hasta inclusive, sólo consideran condenable la práctica de algunos centros de cobrar 4 pesos en lugar de 2 pesos. Si bien sostienen que la falta de pago en ningún caso implica la negación del bolsón, se utilizan mecanismos de coerción atentatorios contra la dignidad humana, como la de hacer formar un fila a los ancianos antes de la entrega de los bolsones y hacerlos pasar primero por un mesa en donde se cobra la cuota societaria, para “aquellos que opten por pagarla”. Tomando como referencia el valor de 2 pesos, todos los centros de jubliados estarían recaudando una suma cercana a los 10 millones de pesos por año. Es decir, los centros de jubilados estarían aumentando el costo del programa en un 10%.

— El INSSJP controla la distribución.

En general siempre hay personas que representan al programa en la distribución a fin de controlar que no ocurran incidentes. Más allá de esta vigilancia casi de forma, los técnicos de campo mencionan que desde el INSSJP nunca se instruyó ni se realizó una auditoria de los centros de jubilados. Un aspecto que era de esperar cuando se detectó la negativa de los centros a mostrar el listado de beneficiarios o los resultados de la compulsa de precios en la compra de los alimentos.

Solo se realizaron auditorias parciales a las mismas sucursales del INSSJP a los efectos de controlar el uso de los fondos del programa, y se detectaron serios incumplimientos de las normas contables. No se sabe que haya habido sanciones por los resultados de estas auditorias.

En fin, la descripción realizada pretende ilustrar todas las deficiencias que se producen en la gestión de uno de los programas sociales más importantes del país a través de la comparación entre lo que debería ser el funcionamiento “teórico” del programa y lo que realmente es, en los hechos. La descripción del funcionamiento real está hecha sobre un relevamiento de campo, el cual puede no ser riguroso desde el punto de vista de inducir resultados generales en base a observaciones parciales. Desde esta perspectiva la descripción puede estar cargada de inexactitudes, más no es discutible que los hechos narrados son la realidad en los lugares visitados, y que dicha realidad se reproduce, si bien no en todos, por lo menos en una proporción importante de los otros centros no visitados.

A pesar de las limitaciones metodológicas inmanentes de un trabajo de campo producto de la carencia absoluta de información fidedigna, un dato estadístico que resulta muy relevante a la hora de cuantificar cuan ineficiente es la gestión de este programa es su costo administrativo. Actualmente existen 553 agentes exclusivamente contratados por el INSSJP para controlar la ejecución del programa generando un gasto de 11 millones de pesos anuales, es decir, el 12% de los recursos del programa. 

Si a este costo se le suma lo que los centros le cobran a los jubilados, el costo administrativo final aumenta al 22%. Un monto exagerado si se tiene en cuenta las enormes fisuras por donde se desvían los fondos, que no hay mecanismos de control y auditoria, y la denigración a que se somete a los ancianos en la distribución.

Los problemas del Probienestar comienzan en el diseño mismo y se extienden a la gestión. Desde un ángulo general, a nivel del Poder Ejecutivo, si lo que se pretende es que el beneficio alimentario llegue a los hogares pobres, la unidad de focalización deberían ser éstos y no los ancianos de los que no se cuenta con información de su hogar. Esto no es óbice para dar un suplemento a ancianos de bajos recursos, pero dicho suplemento no necesita ser a través de la entrega directa de alimentos con mecanismos de distribución poco dignos. En la gestión los defectos no pasan por la utilización de los centros de jubilados sino por la ausencia total de instrumentos de control que permitan hacer transparente la elección de beneficiarios, de los centros de jubilados y el destino de los beneficios.

     El programa Trabajar

El Trabajar es el principal programa de ayuda económica a las personas que se encuentran en situación de desempleo. Fue creado en 1996, aunque la versión actualmente vigente del programa, que es la tercera, fue creada mediante la resolución Nº 327/98 del entonces Ministerio de Trabajo y Seguridad Social[12].

El presupuesto destinado al programa Trabajar fue de 262 millones de pesos para el año 2001. Del total de presupuesto, 225 millones de transfieren a las provincias mientras que los restantes 37 millones son ejecutados por la propia cartera laboral nacional.

El funcionamiento “teórico” del Trabajar.

El objetivo del programa es otorgar subsidios económicos a través del financiamiento de mano de obra para la realización de proyectos comunitarios orientados a satisfacer necesidades socialmente relevantes de la población de menores recursos.

El beneficio consiste en una suma no remunerativa que varía entre 160 y 120 pesos mensuales por un período máximo de 6 meses y con una contraprestación de 6 horas de trabajo diario.

Los requisitos para acceder a los beneficios del programa son: 

estar desocupado; 

no percibir seguro de desempleo; y

estar debajo de la línea de pobreza. Todos y cada uno de los mencionados requisitos son excluyentes para acceder al beneficio.

Con una modalidad similar al Probienestar, la ejecución del programa no es realizada por el Ministerio de Trabajo o los gobiernos provinciales en forma directa, sino que se realiza a través de organismos públicos nacionales, provinciales y municipales, y organismos no gubernamentales. Los organismos se comprometen a llevar a cabo un proyecto u obra de infraestructura para lo cual el mismo organismo financia la materia prima y el programa Trabajar la mano de obra.

La gestión en la distribución de los beneficios debe realizarse, desde el punto de vista normativo, respetando el siguiente procedimiento. Los organismos ejecutores proponen al Ministerio de Trabajo un proyecto, que generalmente se trata de obras de infraestructura de interés comunitario (pavimentación, remodelación de obras, mantenimiento de lugares públicos, etc) comprometiéndose a financiar la materia prima. El Ministerio de Trabajo evalúa y aprueba los proyectos, momento a partir del cual el organismo ejecutor selecciona los beneficiarios, que serán quienes trabajarán en la obra o servicio propuesta en el proyecto. Mensualmente, el Ministerio de Trabajo, a través de Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES), ordena el pago en forma nominada a cada beneficiario. En este proceso el control del cumplimiento de los requisitos de elegibilidad de los beneficiarios es compartido entre el Ministerio de Trabajo y los organismos ejecutores. Por último, el Ministerio de Trabajo controla la ejecución y la finalización de la obra.

     El funcionamiento real del programa.

Al igual que en el estudio de caso del Probienestar, se describe a continuación la descripción del funcionamiento real tomando como esquema el procedimiento teórico del programa.

—Los organismos ejecutores proponen un proyecto y el Ministerio de Trabajo los evalúa y aprueba.

En general, la elevación de un proyecto es una mera formalidad. La cantidad de beneficios con el que contará cada organismo ejecutor en cada provincia es el resultado de una compulsa política entre los referentes zonales, es decir, el gobernador, los intendentes, los referentes opositores del partido político que se encuentra en el gobierno y las ONGs más referenciales. En esta compulsa, logrado el acuerdo, cada organismo ejecutor cumple con la formalidad de elevar un proyecto que en general no corren riesgos de ser rechazados.

Muchas veces ni siquiera se cumple con la formalidad de la elevación. Los subsidios se otorgan como contraprestación de una negociación política ante la presión ejercida por grupos de personas conformadas en “piquetes”. Muchos de estos “piquetes” son la respuesta violenta de los referentes políticos zonales excluidos de la distribución acordada en la compulsa original. Es por ello que, en general, estos “piquetes” son promovidos por grupos políticos opositores al partido gobernante de la región[13].

—El organismo ejecutor selecciona los beneficiarios.

La práctica más común es que muchos organismos ejecutores utilicen los beneficios del programa para posibilitar a los operadores políticos (“punteros”) la organización y el financiamiento de la estructura de apoyo partidario. Se otorgan los beneficios a personas que están dispuestas a concurrir a manifestaciones populares de apoyo al referente político. La lógica del acceso al beneficio es una extorsión al beneficiario para que participe en manifestaciones políticas, cortes de ruta, o "donar" parte del beneficio a la organización. En este sentido, el programa Trabajar permite construir una importante red de control social por parte de los referentes políticos zonales de las personas de mayor vulnerabilidad social.

Hay muchos indicios que ponen de manifiesto este fenómeno. Sobre un relevamiento sobre todas las notas periodísticas referidas al programa TRABAJAR publicadas en los diarios La Nación y Clarín entre 1997-2001, en el 74% de los casos, la nota hace referencia a una denuncia de interferencia política en la asignación de los beneficios. Todos los dirigentes de ONG entrevistados declaran conocer que la elección de beneficiarios respondió a intereses y presiones políticas. Se han detectado casos en donde el municipio selecciona a familiares de los funcionarios.

—El Ministerio de Trabajo controla los requisitos de elegibilidad de los beneficiarios.

La base de datos de la que dispone el Ministerio de Trabajo no permite realizar el control de elegibilidad. Ésta sólo tiene registrado los datos personales a los efectos de posibilitar la liquidación del subsidio, pero no cuenta con ningún otro atributo que permita determinar el perfil socioecónomico de la persona.

En un estudio que analiza la elegibilidad de los beneficiarios correspondientes a 350 proyectos, los cuales abarcan 7.000 beneficiarios elegidos de manera aleatoria, sólo se pudo encontrar la dirección y obtener respuesta de 3.500 personas. Este indicador puede interpretarse como evidencia que, potencialmente, el 50% de los beneficiarios no cumple con los requisitos de elegibilidad. De los otros 50% (los que respondieron) la mitad se encuentran por encima de la línea de pobreza.

—El Ministerio de Trabajo paga el beneficio en forma nominada a cada beneficiario.

El objeto de la nominatividad del pago es evitar que el beneficio se desvíe hacia otra persona distinta al beneficiario. Sin embargo, lo que ocurre es que una persona se presenta al cobro en nombre de todos los beneficiarios del proyecto, bajo el fundamento de que la vulnerabilidad de la persona le impide tener un documento de identidad o trasladarse hasta el lugar de cobro por vivir en zonas alejadas. Cada vez que se procuró evitar esta mecánica, hubo fuertes presiones por parte de los organismos ejecutores en contra de cualquier racionalidad, por lo que el beneficio, si bien en teoría nominado a favor del beneficiario, es cobrado en muchos casos por el propio organismo ejecutor. Y aun cuando sea cobrado por el propio beneficiario, esto no es óbice que luego sea obligado a “donar“ parte del beneficio al referente político que le dio el beneficio. En este marco es imposible para el Estado hacer un seguimiento y control de la ruta del beneficio.

—El Ministerio de Trabajo controla el cumplimiento de la ejecución del proyecto por parte del organismo ejecutor.

Según un funcionario del SIEMPRO, más del 80% de los proyectos relevados no terminaron la obra a la cual se había comprometido.

A diferencia del Probienestar, este programa no tendría deficiencias profundas en su diseño, aunque obviamente puede ser perfeccionado. El problema son los mecanismos de gestión que impiden controlar el uso de los recursos sentando las condiciones más propicias para el uso clientelar de la asistencia social.